王克玉
2019年11月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》（以下簡稱《通知》），決定自2019年12月1日起，在全國18個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理，為在全國實(shí)現(xiàn)“證照分離”改革全覆蓋形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。
“證照分離”改革是商事制度改革推進(jìn)的重要節(jié)點(diǎn)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院著眼于堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，把深化商事制度改革納入全面深化改革總盤子，部署了一批改革任務(wù)，出臺了一系列重要舉措。按照黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，市場監(jiān)管部門深入推進(jìn)商事制度改革，堅(jiān)持便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的原則，通過注冊資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制，企業(yè)年檢制改為年報(bào)公示制，優(yōu)化住所登記制度，實(shí)施“先照后證”等改革，不斷降低投資創(chuàng)業(yè)的制度性成本，取得了重大成效。商事制度改革使企業(yè)等市場主體便捷拿到營業(yè)執(zhí)照，直接開展一般性經(jīng)營業(yè)務(wù)，較好地解決了市場準(zhǔn)入問題。但是，在許多特定行業(yè)或領(lǐng)域存在著各類許可證，市場主體“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“辦照容易辦證難”的問題，限制了商事制度改革效應(yīng)的擴(kuò)大。黨的十九屆四中全會提出，深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。“證照分離”改革全覆蓋舉措的實(shí)施，標(biāo)志著商事制度改革已進(jìn)入“攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，取消和壓減行政許可事項(xiàng)，優(yōu)化審批服務(wù)，進(jìn)一步還權(quán)于市場，成為深化商事制度改革的重要節(jié)點(diǎn)。
“證照分離”改革全覆蓋的舉措，遵循了先行先試與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的改革推進(jìn)路徑。早在2015年，國務(wù)院批復(fù)同意在上海浦東新區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)。2016年，國務(wù)院“放管服”工作要點(diǎn)中明確提出在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行“證照分離”，減少不必要許可、備案。2017年，原國家工商行政管理總局下發(fā)了落實(shí)“證照分離”改革的指導(dǎo)意見，并選取了31個“證照分離”改革試點(diǎn)單位進(jìn)行積極探索。同年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在上海市浦東新區(qū)之外，在其他10個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行“證照分離”的改革試點(diǎn)。2018年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》，決定于當(dāng)年11月10日起在全國范圍內(nèi)對第一批106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式實(shí)施“證照分離”改革。“證照分離”改革在破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題取得了顯著成績，但同時也暴露出一些困難和問題，例如納入改革的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)總量偏低，改革的規(guī)范化程度較低，改革系統(tǒng)集成不夠，信息歸集共享與事中事后監(jiān)管落實(shí)不力，以及有關(guān)部門和地區(qū)對改革政策理解不到位，改革的協(xié)同效應(yīng)需要提升。在此背景下，《通知》出臺恰逢其時，在全國18個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理的舉措，必將有效回應(yīng)上述問題，推進(jìn)商事制度改革的深入和深化。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，體現(xiàn)了商事制度改革注重簡政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征。繁瑣的審批許可已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、抑制市場機(jī)制有效發(fā)揮的阻點(diǎn)。在完善市場經(jīng)濟(jì)體制和深化商事制度改革的過程中，需要改變政府部門直接配置資源過多、對微觀市場主體干預(yù)過多的現(xiàn)象。按照《通知》要求，全面清理涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，分類推進(jìn)審批制度改革；對設(shè)定必要性已不存在、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理、通過事中事后監(jiān)管能夠有效規(guī)范的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，直接取消審批；對可以取消審批的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，需要企業(yè)及時主動提供有關(guān)信息，以便有關(guān)主管部門有效實(shí)施行業(yè)管理、維護(hù)公共利益的，由審批改為備案；對確需保留的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，企業(yè)就符合經(jīng)營許可條件作出承諾，有關(guān)主管部門通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合經(jīng)營許可條件行為、有效防范風(fēng)險(xiǎn)的，實(shí)行告知承諾。可見，“證照分離”改革的全覆蓋是一項(xiàng)放權(quán)于企業(yè)還權(quán)于市場的重大舉措，為降低市場主體的行業(yè)準(zhǔn)入和準(zhǔn)營成本，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力具有重要推動作用。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，落實(shí)了“寬進(jìn)嚴(yán)管”的改革要求，在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的同時，還要做到監(jiān)管創(chuàng)新。完善的市場經(jīng)濟(jì)是有活力、有秩序的，活力和秩序是市場經(jīng)濟(jì)的兩翼，信任和安全是市場經(jīng)濟(jì)的保障。簡政放權(quán)不是一放了之，必須做到放管并重，在放權(quán)的同時加強(qiáng)監(jiān)管，這是商事制度改革取得實(shí)效的重要保障。根據(jù)《通知》要求，一是要加強(qiáng)監(jiān)管，落實(shí)“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，加強(qiáng)審批與監(jiān)管的銜接，堅(jiān)決糾正“不批不管”、“只批不管”、“嚴(yán)批寬管”等問題。二是要創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)部門間聯(lián)合監(jiān)管，有效利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管方式。三是要創(chuàng)新監(jiān)管理念和做好分類監(jiān)管，對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實(shí)行包容審慎監(jiān)管，對高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)監(jiān)管。四是要加強(qiáng)信用監(jiān)管和多元監(jiān)管，依法查處虛假承諾、違規(guī)經(jīng)營等行為并記入信用記錄，實(shí)行失信聯(lián)合懲戒，強(qiáng)化社會監(jiān)督，依法及時處理投訴舉報(bào)，引導(dǎo)社會力量參與市場秩序治理。《通知》特別提出要增強(qiáng)監(jiān)管的威懾力，對嚴(yán)重違法經(jīng)營的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人員，依法撤銷、吊銷有關(guān)證照，實(shí)施市場禁入措施。只有加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)管，才能做到放而不亂、活而有序，使商事制度在創(chuàng)新中發(fā)展，在規(guī)范中完善。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，明確了同步優(yōu)化服務(wù)的改革要求。從根本上講，大幅壓減生產(chǎn)許可證管理清單，最大限度取消審批項(xiàng)目，下放審批權(quán)限，壓減審批要件和環(huán)節(jié)以及延長和取消許可證有效期限，就是在落實(shí)對市場主體優(yōu)化服務(wù)的要求。具體到審批程序的優(yōu)化上，優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)就是持續(xù)提升審批服務(wù)質(zhì)量和效率。《通知》指出，對關(guān)系國家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益，不具備取消審批或?qū)嵭懈嬷兄Z條件的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施優(yōu)化審批服務(wù)，提高審批效率、降低辦事成本。為此，主管部門需要深入推進(jìn)審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，制定并公布準(zhǔn)確完備、簡明易懂的辦事指南，規(guī)范自由裁量權(quán)，嚴(yán)格時限約束，消除隱性門檻。在服務(wù)方式上，《通知》指出要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推動涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)從申請、受理到審核、發(fā)證全流程“一網(wǎng)通辦”、“最多跑一次”。另外，《通知》明確規(guī)定由市場主體的評判審機(jī)制，貫徹了以人民群眾滿意為目標(biāo)的服務(wù)評判標(biāo)準(zhǔn)。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，強(qiáng)化了部門間協(xié)同推進(jìn)的改革驅(qū)動模式，有利于形成改革的合力。商事制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有相關(guān)部門相互配合、協(xié)同推進(jìn)，才能形成改革合力，擴(kuò)大改革的效應(yīng)。較之“先照后證”改革，“證照分離”改革的推進(jìn)中更需要行政審批部門與市場監(jiān)管機(jī)關(guān)之間協(xié)同改革、協(xié)同服務(wù)、協(xié)同監(jiān)管，以釘釘子的精神，聚焦“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“辦照容易辦證難”的問題，協(xié)同發(fā)力。對此，一方面需要行政審批部門同步推進(jìn)商事制度改革，另一方面市場監(jiān)管機(jī)關(guān)要優(yōu)化商事登記流程，與行政審批、監(jiān)管部門之間建立協(xié)同機(jī)制。《通知》對相關(guān)部門間信息推送、歸集和共享作出了具體規(guī)定，對協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制給出了指引，并對配套政策措施的跟進(jìn)提出了要求。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，堅(jiān)守了法治理念，堅(jiān)持了重大改革于法有據(jù)的要求，有效地增加了制度供給。推行涉企經(jīng)營許可清單管理制度，實(shí)質(zhì)上就是依法明確政府的權(quán)力邊界，讓市場"法無禁止即可為"，給予市場主體更大的經(jīng)營自主權(quán)，推動形成各類市場主體平等準(zhǔn)營的市場機(jī)制。《通知》推出改革舉措過程中，始終堅(jiān)持了深化改革與法治建設(shè)相結(jié)合的原則，一方面，有關(guān)審批改革舉措的出臺，是根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》和國務(wù)院決定，在各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定的結(jié)果；另一方面，《通知》把前期改革的成果和成效以制度的形式固定下來，對“證照分離”改革的舉措有針對性地做出了具體規(guī)定，有效增加了制度供給。《通知》注意到了制度實(shí)施的權(quán)威性和實(shí)效性，在分類推進(jìn)審批改革的舉措項(xiàng)下，詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)部門的監(jiān)管措施和服務(wù)事項(xiàng)，在信息歸集和共享方面，明確規(guī)定了政務(wù)信息共享的“三個平臺”機(jī)制等，增強(qiáng)了“證照分離”改革制度的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性和可執(zhí)行性。
“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的推進(jìn)，是商事制度改革的延續(xù)和深化，是落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、強(qiáng)化政府事中事后監(jiān)管責(zé)任的重要抓手，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會精神的重要舉措，對進(jìn)一步厘清了政府部門和市場主體的關(guān)系具有重大意義。“證照分離”改革全覆蓋舉措在現(xiàn)有的18個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)實(shí)施，可以充分利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度和機(jī)制創(chuàng)新的優(yōu)勢，契合自貿(mào)區(qū)實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，有利于減少改革阻力，加快形成在全國范圍內(nèi)可復(fù)制可推廣的制度和經(jīng)驗(yàn)。“法治是最好的營商環(huán)境”，可以確信，“證照分離”改革改革全覆蓋舉措的實(shí)施，必將進(jìn)一步降低企業(yè)開辦成本，釋放市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推動政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職責(zé)體系，并對優(yōu)化我國的營商環(huán)境和提升我國的市場制度競爭力優(yōu)勢具有重大推動作用。（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）
