江蘇蘇州吳中區(qū)人民檢察院對(duì)古墓葬保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行摸排。資料圖片

　　近年來(lái)，福建省寧德市周寧縣將古村落環(huán)境整治和文化生態(tài)、自然生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，鼓勵(lì)古村落發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。新華社發(fā)

　　【法眼觀】

　　公益訴訟是為維護(hù)公共利益而設(shè)置的一種訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，明確檢察機(jī)關(guān)可以代表公眾利益，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四大與社會(huì)民生直接相關(guān)的領(lǐng)域提起公益訴訟。這一范圍后拓展至英烈權(quán)益保護(hù)。

　　黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“拓展公益訴訟案件范圍”，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)正是檢察機(jī)關(guān)在上述五大領(lǐng)域之外新的探索領(lǐng)域。截至2020年11月，全國(guó)23個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)作出加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專(zhuān)項(xiàng)決定，其中有17個(gè)明確將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。

　　一年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域聚焦了哪些問(wèn)題、解決了哪些問(wèn)題，又遇到了哪些新問(wèn)題，本版進(jìn)行關(guān)注。

　　１.職能部門(mén)失職怎么辦

　　盡管十多年已經(jīng)過(guò)去，但提起文物保護(hù)不力的問(wèn)題，很多人仍會(huì)想起梁思成、林徽因故居“維修性拆除”的事件。盡管法律規(guī)定明確，保護(hù)部門(mén)明確，但在持續(xù)兩年多的“拆遷”與“保護(hù)”的拉鋸戰(zhàn)后，故居最終沒(méi)能逃脫碎為瓦礫的命運(yùn)。

　　文物建筑帶著諸多歷史信息，連接著現(xiàn)實(shí)與歷史，塑造著我們的文化與精神，一旦損毀幾無(wú)修復(fù)可能。應(yīng)該說(shuō)，文物保護(hù)不缺職能部門(mén)。除了文物局之外，實(shí)際工作往往還涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、自然資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等。但歷史文化資源遭到成規(guī)模破壞，大多與行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為有關(guān)。“文物保護(hù)迫切需要?jiǎng)傂缘牧α繀⑴c監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)更好履行保護(hù)文物的法定職責(zé)。”2020年甘肅省人民檢察院開(kāi)展了甘肅國(guó)有文物保護(hù)檢察公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，第八檢察部主任石占全是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的檢察官之一，在這個(gè)過(guò)程中他深有感觸。

　　該狀況或?qū)l(fā)生轉(zhuǎn)變。

　　檢察機(jī)關(guān)將文物保護(hù)納入公益訴訟的探索范疇，意味著相應(yīng)的行政部門(mén)在未盡職履責(zé)的情況下，將可能被起訴。檢察機(jī)關(guān)先發(fā)出訴前檢察建議，行政部門(mén)如仍未落實(shí)，將作為被告被檢察機(jī)關(guān)起訴。

　　檢察機(jī)關(guān)的介入有效激活了政府對(duì)文物保護(hù)的主體責(zé)任，增強(qiáng)了文物保護(hù)意識(shí)，但也面臨著更復(fù)雜的問(wèn)題。

　　日前，最高人民檢察院發(fā)布了10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，其中莫高窟行政公益訴訟案引起廣泛關(guān)注。

　　敦煌莫高窟建設(shè)控制地帶內(nèi)分布著5個(gè)石料廠，雖然不在核心區(qū)，但采石的過(guò)程、引起的粉塵等都可能危及三危山景區(qū)和千年洞窟。三危山下的石料，符合道路建設(shè)工程石料要求，從1982年敦煌機(jī)場(chǎng)初建時(shí)就有人開(kāi)采。由于原國(guó)土資源局等部門(mén)未及時(shí)掌握《敦煌莫高窟保護(hù)總體規(guī)劃（2006—2025）》發(fā)布信息，導(dǎo)致現(xiàn)在仍有5個(gè)石料廠在敦煌莫高窟建設(shè)控制地帶經(jīng)營(yíng)，并且所有手續(xù)齊全，承擔(dān)著國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的石料供應(yīng)任務(wù)。同時(shí)，這些工廠的存續(xù)也事關(guān)工人的就業(yè)、生活。文物要保護(hù)，企業(yè)合法權(quán)益要維護(hù)，民生要穩(wěn)定——怎么辦？檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮平臺(tái)作用，通過(guò)圓桌會(huì)議、公開(kāi)聽(tīng)證等方式，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)厘清職能，把各自的困難擺出來(lái)，商討解決方法。

　　石料廠一定要遷址，但限定時(shí)間較一般整改延長(zhǎng)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)搬遷場(chǎng)地、存貨出售、新建廠各類(lèi)手續(xù)審批等都進(jìn)行了協(xié)調(diào)。石料場(chǎng)將于今年12月底搬遷至新址。“工廠肯定是有一些損失的，同時(shí)要負(fù)責(zé)恢復(fù)地貌，但是在廠商可接受的范圍內(nèi)。”石占全說(shuō)。

　　對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)工作中的定位，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳負(fù)責(zé)人在接受采訪時(shí)表示，主要是起到撬動(dòng)巨石的支點(diǎn)或者杠桿的作用，督促行政機(jī)關(guān)等主體更好地履行法定職責(zé)。一方面，在文物保護(hù)中，行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著第一順位的首要責(zé)任。另一方面，通過(guò)公益訴訟的依法介入，可以借助檢察監(jiān)督力量和訴訟程序的權(quán)威性，補(bǔ)足相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段和力量不足的問(wèn)題，雙方可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)合力，提升治理效果。

　　2.不可移動(dòng)文物保護(hù)難點(diǎn)在哪里

　　文物建筑按照級(jí)別分為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位、市級(jí)和縣級(jí)文物保護(hù)單位以及未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物。全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位共5058處，而在第三次全國(guó)文物普查中，全國(guó)登記不可移動(dòng)文物已達(dá)766722處，建筑遺產(chǎn)占比達(dá)到一半以上。

　　未核定級(jí)別的不可移動(dòng)文物數(shù)量龐大，往往涉及民生問(wèn)題，保護(hù)難點(diǎn)更多。比如產(chǎn)權(quán)問(wèn)題就是檢察機(jī)關(guān)在調(diào)研中普遍遇到的。

　　2019年2月，江蘇省蘇州市吳中區(qū)人民檢察院從一起市級(jí)文保單位被盜掘的刑事案件中察覺(jué)到，歷史文化資源保護(hù)工作可能存在一些隱患。吳中區(qū)古墓葬集中，被納入文物保護(hù)單位的古墓葬就有16處，因此吳中區(qū)檢察院以田野調(diào)查的方式，對(duì)古墓葬保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了摸排。

　　吳中區(qū)人民檢察院第五檢察部副主任毛寬橋在調(diào)研中了解到，古墓葬雖屬于國(guó)家所有，但劃定保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶范圍內(nèi)的土地往往是集體所有的農(nóng)用地，已經(jīng)分配給村民使用。以王鏊墓為例，其保護(hù)范圍內(nèi)種植了幾十棵枇杷樹(shù)、橘樹(shù)，產(chǎn)權(quán)歸十幾人所有，每棵樹(shù)每年都能帶來(lái)幾千元的收入。“我們調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有位村民家中幾代人都在保護(hù)王鏊墓，他們對(duì)古墓很有感情。但現(xiàn)在去砍伐村民的樹(shù)并不可行。”毛寬橋說(shuō)，雖然文物保護(hù)法規(guī)定，文物保護(hù)單位的產(chǎn)權(quán)不受土地所有權(quán)或者使用權(quán)的影響，但是對(duì)古墓葬進(jìn)行保護(hù)與修繕會(huì)因影響村民利益而受到抵觸，還有可能違反土地管理法規(guī)。“當(dāng)?shù)卣m然早就有計(jì)劃啟動(dòng)整修，但因與村民的補(bǔ)償訴求存在差價(jià)，仍在進(jìn)行磋商。目前的解決辦法是不再種植新樹(shù)，同時(shí)請(qǐng)承包這塊土地的村民幫助維護(hù)王鏊墓，遇到形跡可疑的人向政府報(bào)告。”

　　而對(duì)于一些目前還有人居住的不可移動(dòng)文物來(lái)說(shuō)，權(quán)屬問(wèn)題更加復(fù)雜。傳統(tǒng)古建筑房間眾多，一些大院子里現(xiàn)在可能住著十幾戶人家。“其中可能有兩戶是私有產(chǎn)權(quán)，有些是集體產(chǎn)權(quán)，有些是國(guó)有產(chǎn)權(quán)。這種情況下沒(méi)法整體修繕。”蘇州市文物保護(hù)管理所高級(jí)工程師趙婷解釋?zhuān)凑瘴奈锉Ｗo(hù)法的規(guī)定，國(guó)有和非國(guó)有不可移動(dòng)文物負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)的責(zé)任人不同。

　　按照歷史建筑原狀進(jìn)行修繕?biāo)M(fèi)不貲。普通居住者沒(méi)有修繕動(dòng)力，而財(cái)政撥款也力有不逮。以甘肅為例，這里有世界遺產(chǎn)地7處，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位152處，省級(jí)532處，市縣級(jí)4726處。“國(guó)家級(jí)和省級(jí)文保單位有專(zhuān)項(xiàng)撥款，保護(hù)情況相對(duì)較好。而到市、縣一級(jí)，大多數(shù)市縣政府未依法依規(guī)將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，少數(shù)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算的也數(shù)額不大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足文物保護(hù)的剛性需求。”石占全說(shuō)。尚未核定級(jí)別的不可移動(dòng)文物數(shù)量更為龐大，也更無(wú)專(zhuān)項(xiàng)資金覆蓋。

　　3.文物活化利用方式應(yīng)更多樣

　　文物保護(hù)不止于文物本身短時(shí)間內(nèi)不至滅失，如何活化利用也是檢察建議中會(huì)思考的問(wèn)題。

　　在采訪中，毛寬橋、石占全都提到了旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值對(duì)于文物保護(hù)力度的影響。據(jù)此前媒體報(bào)道，有“古建商”非法購(gòu)買(mǎi)古建筑及構(gòu)件，甚至整座拆卸運(yùn)走，異地倒賣(mài)，其中一個(gè)出口正是有的地方政府熱衷打造的仿古街。

　　“吳中區(qū)古墓葬的知名度普遍不高，不是很利于開(kāi)發(fā)成為旅游景點(diǎn)，因此保護(hù)不到位。”毛寬橋說(shuō)，古墓葬破敗失修較普遍，侵占現(xiàn)象亟須整治，“有的標(biāo)識(shí)說(shuō)明都不健全，坐落地址尋訪困難，在地圖上都找不到。”

　　與此同時(shí)，文物的活化利用也不僅有開(kāi)發(fā)為旅游景點(diǎn)、作為展示場(chǎng)所等方式。不適合大規(guī)模發(fā)展旅游的地方怎么辦？“對(duì)于建筑來(lái)說(shuō)，最好的保護(hù)就是合理利用，如果把人都遷出來(lái)不使用，建筑很快就會(huì)衰敗。”趙婷說(shuō)。

　　但活化利用僅依靠行政部門(mén)履職、政府財(cái)政支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　“應(yīng)該引入社會(huì)資本、民間力量。”一位多年從事城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，現(xiàn)在社會(huì)有不少熱愛(ài)文物且有能力進(jìn)行修繕的人，他們?cè)敢赓?gòu)買(mǎi)、修繕不可移動(dòng)文物作為工作室、畫(huà)室、咖啡廳等，但不可移動(dòng)文物的產(chǎn)權(quán)歸屬?gòu)?fù)雜，容易使得他們白白“奉獻(xiàn)”。

　　“文物保護(hù)不僅涉及文物保護(hù)法，還會(huì)涉及其他方面的政策。特殊問(wèn)題應(yīng)該特殊對(duì)待。”他進(jìn)一步解釋?zhuān)拔覈?guó)大量不可移動(dòng)文物在農(nóng)村，而我國(guó)農(nóng)村土地的大政策是一戶一宅，一家人只能申請(qǐng)一塊宅基地，然后在該宅基地上建房。如果這塊宅基地上有文物建筑，新建一個(gè)房子可能幾萬(wàn)元就夠，但按照文物保護(hù)的規(guī)定修繕也許要幾十萬(wàn)元。一方面村民修不起，另一方面維持文物內(nèi)部結(jié)構(gòu)可能使居住者生活不便。因此出現(xiàn)了村民將文物建筑構(gòu)件賣(mài)掉，甚至整體拆卸、賣(mài)往異地重建的灰色產(chǎn)業(yè)。對(duì)于這類(lèi)文物建筑，其產(chǎn)權(quán)能否和土地產(chǎn)權(quán)分離，能否對(duì)住在文物建筑中的村民有特殊政策？如何促進(jìn)文物保護(hù)辦法更貼合實(shí)際、不搞一刀切是必須要考慮的問(wèn)題。”（記者 陳慧娟）

【糾錯(cuò)】

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